I en demokrati antar vi att folket har haft förutsättningar att delta i det politiska beslutsfattandet, och vi förväntar oss att folket ska följa de beslut som folket fattat. Styrelseskicket demokrati skänker med andra ord de politiska besluten en särskild legitimitet, en särskild rättfärdighet, som vi antar ska vara ett särskilt starkt argument när individer överväger hur de ska agera i olika situationer. I demokratier krävs särskilt starka moraliska argument för att motivera lagbrott, och vi anser att staten genom sitt våldsmonopol (polis- och rättsväsende) har en relativt oproblematisk befogenhet att upprätthålla lag och beivra lagbrott. En intressant fråga att ställa sig är vad, mer exakt, hos demokratin som skapar detta förhållande. Om vi kan ringa in källan till de politiska beslutens legitimitet kan vi också göra säkrare uttalanden om vilka politiska förändringar som skulle kunna hota demokratin eller vilka konkreta politiska beslut som skulle kunna sakna politisk legitimitet.
Den politiska legitimitetens källa är ett mycket omdebatterat problem inom normativ statsvetenskap. Dess bakgrund kan skönjas i argumenten för varför demokrati är önskvärt. Eftersom ingen individ kan ha mer än överskådlig kännedom om andra individers versioner av goda liv kan enbart ett politiskt system som skapar förutsättningar för brett deltagande närma sig ett gott samhälle. Talet om godhet antyder att politiskt substans, alltså innehåll, är betydelsefullt på något sätt. Det är exempelvis uppenbart att det finns politiska beslut som får sådana konsekvenser, i form av förtryck eller lidande, som aldrig kan vara legitima oberoende av vilket styrelseskick som ligger bakom dess tillkomst. Samtidigt är den etiska dimension som detta utgör inte helt enkel att hantera. Hur ska vi veta vad som är moraliskt önskvärd politik? I brist på svar på denna fråga kan vi vända oss till processen; alltså ordningen och reglerna som omgärdar och formar själva beslutsfattandet. Enbart genom att skapa en politisk process som premierar deltagande och som ger makten förutsättningar och förmåga att beakta individernas behov och önskemål kan vi nå goda politiska resultat. Eftersom resultatet tycks vara avhängigt processen måste väl legitimiteten knytas dit? Nedan beskriver jag översiktligt vad legitimitet kan innebära ur substans- respektive processperspektiv och gör ett kort försök att väga dessa mot varandra.
Legitimitet som politisk substans
Både substans- och processlegitimitet står i grund och botten på samma ben, nämligen individens status som moralisk varelse. Den sekulära etiken är relativt samstämmig om att individen är den (enda) enhet vars upplevelser kan uppbära värde i normativ bemärkelse. Utan individernas njutning, smärta, förhoppningar, besvikelser, förundran, melankoli och drömmar finns ingenting av betydelse i denna värld. Substansargumentet för legitimitet tar fasta på detta; om politiken ska ha någon betydelsefull roll för oss måste den åtminstone bidra till att skapa förutsättningar för individerna att leva liv som de själva kan uppleva som menings- och värdefullt. Eftersom meningsfullheten inte kan upplevas av några andra enheter än individer måste varje individs liv vara moraliskt betydelsefullt (individers liv kan inte prioriteras bort för exempelvis idéers eller organisationers skull). Substanslegitimitet hämtas alltså ur politikens förmåga att bidra till individernas möjlighet att leva liv som de värderar och finner meningsfulla. Ur substansperspektiv är legitim politik etiskt försvarbar politik.
Legitimiteten hos ett politiskt förslag, och för den delen rättfärdigheten hos en handling, kan härledas bakåt till de allmängiltiga skäl individerna har för att acceptera en bakomliggande princip som lag (eller i moralens fall: guide). När jag försöker rättfärdiga mitt handlande inför de som påverkas av mina handlingar måste jag anföra skäl som inte bara framstår som goda för mig, utan för samtliga berörda moraliskt betydelsefulla varelser. Här måste speciell vikt läggas vid sådana grundläggande behov som delas av de flesta kännande varelser: tillgång till mat och husrum, förutsättningar till meningsfulla sociala kontakter med familj och vänner samt (åtminstone för människor) det egna inflytandet över livssituationen i allmänhet. I de allra flesta fall torde individer ha goda skäl att förkasta politik som förnekar människor dessa behov som oacceptabel eller orättfärdig. Sådan politik kränker människornas värdighet, deras status som moraliskt betydelsefulla varelser, och den kan därför inte vara legitim.
En uppenbar fördel med att knyta politisk legitimitet till substans är att det understryker individernas levnadsförhållanden som den viktigaste bestämningsfaktorn för vad som är acceptabel politik. Politiska idéer som att ”värna nationens bästa”, ”arbetarklassens situation” eller ”rädda miljön” måste alltid förhålla sig till och oftast underordnas förutsättningarna för kännande varelser att leva goda liv. Allting annat saknar egentligen betydelse. Med den kunskapen inser man snabbt att viss politik, exempelvis dagens utvisningar av människor som rotat sig i Sverige till länder de inte längre är bekanta med, där de saknar familj, vänner, bekantskapskrets, karriär och ibland till och med språk, inte kan vara legitim. Sådan politik framstår endast som legitim när idéer tillåts trumfa liv, och det är en förhastad och felaktig slutsats.
Nackdelen med legitimitet som substans är svårigheten att mer exakt hitta gränsen mellan vad som är moraliskt acceptabel politik och vad som inte är det. Och eftersom vi inte har någon gudomlig moralisk skiljedomare måste vi fundera på vem eller vilka som skulle göra sådana avgöranden. Närmast till hands ligger ett råd bestående av moralfilosofer, psykologer och vanliga invånare. Om deras beslut skulle ha verklig politisk makt, exempelvis genom att stoppa politiska förslag från införande, finns förstås risken att makten förskjuts från folket till den moraliska expertisen, vilket inte nödvändigtvis är något positivt. Alla människor är felbara och vi kan inte vara säkra på att ens ett sådant råd skulle vara immunt mot korruption eller maktmissbruk. En blott rådgivande funktion skulle förmodligen vara bättre. Allra bäst vore förstås om de principer som förankrar legitimiteten i politiskt innehåll fanns som moralisk ledstjärna hos befolkningen, som i sin tur kunde manifestera den politiskt i den ordinarie demokratiska processen.
Legitimitet som politisk process
Till skillnad från politikens innehåll är legitimitet som hämtas ur politisk process knutet direkt till samhällets styrelseskick. Tanken är att politiska förslag är legitima om de genomgått en politisk process eller procedur som är fastställd på förhand. Om så sker kan medborgarna aktivt och objektivt granska om regeringen (eller någon annan exekutiv makt) styr på ett lagligt sätt. Men vi kan inte säga att ett politiskt förslag är legitimt enbart utifrån att det genomgått en viss lagstiftningsprocess. Själva lagstiftningsprocessen måste i sig utformas så att den knyter an till de individer som folket utgörs av. Endast då blir processen i sig ett starkt argument för individerna att följa lagen som kommer ur processen. Här är individernas självbestämmande, alltså deras anspråk på möjligheten att forma sina egna liv, central. Demokrati är folkstyre, ett folk som styr sig själv, och för att detta ska hålla ihop teoretiskt måste individerna i folket kunna delta i styret. Legitima demokratiska processer måste alltså utgöras av kanaler av inflytande mellan makten och individerna. Dessa kanaler utformas så att alla de som berörs av politiken kan få sina intressen beaktade i den demokratiska processen.
I moderna demokratier utgör ett antal bekanta rättigheter och praktiker (alltså någonting man gör) folkets inflytandekanaler. I stora nationer, som demokratier tenderar att vara idag (invånarna räknas i miljontal snarare än tusental), är någon form av representation en bärande balk i den demokratiska processen. Genom allmänna val väljer folket representanter som i sin tur fattar politiska beslut å folkets vägnar. Eftersom representanterna oftast styr i tre till fem år mellan varje val är valen också ett tillfälle för folket att utkräva ansvar. Om valda representanter missköter styret har folket möjlighet att rösta bort styret i nästa val (valens tudelade syfte ska jag skriva mer om vid tillfälle). Genom föreningsfrihet får folket tillgång till de organisationer som ställer upp representanter på valbar plats. Genom yttrande- och pressfrihet kan individerna diskutera politiska idéer och förslag mellan valen. Detta är speciellt betydelsefullt eftersom de flesta politikområden idag är relativt komplexa, med en lång rad olika intressenter och möjliga målkonflikter. I det offentliga samtalet kan röster för olika intressen komma till tals, vilket minskar risken för att små grupper av individer glöms bort eller körs över i processen. Dessutom är det offentliga samtalet ett verktyg för folket att sätta agendan; att lyfta frågor av vikt för folket upp för debatt och beslut i de lagstiftande, folkvalda församlingarna. Genom lagstyre säkerställs att domstolar och den offentliga förvaltningen verkligen använder lagen, och inget annat än lagen, i sin myndighetsutövning kontra folket. Utan lagstyre kan mäktiga individer eller grupper kringgå den demokratiska processen och på så vis styra utan folkligt inflytande. En tjänstemannakår med stor integritet och politiskt oberoende domstolsväsende är väsentliga aspekter av varje demokrati.
Utöver de direkta länkar mellan folket och makten som listats i stycket ovan finns två andra delar som är viktiga för en sund demokratisk process. Den första är någon form av vetenskapligt förankrat kunskapsorgan som kan stötta politiken i utformningen av politiska förslag. Ingen kan förvänta sig att någon enskild individ kan bemästra den komplexitet som präglar flertalet områden inom dagens politik. Vi kan dessutom anta att folket har intresse av att all tillgänglig information, och allt tillgängligt kunnande, beaktas i den politiska processen. I Sverige är det tänkt att Statens offentliga utredningar (SOU) ska spela den rollen. Inför större lagändringar tillsätter regeringen en utredning som, om allt går rätt till, kan påpeka sakförhållanden som regeringen inte är medveten om och i allmänhet bidra med kunskap som höjer lagstiftningens kvalitet. Dessa utredningar publiceras så att allmänheten åtminstone i teorin kan sätta sig in i vilket kunskapsmaterial regeringen grundar sina förslag på, något som förhoppningsvis ska göra både allmänheten och Riksdagens ledamöter lite klokare.
Den andra delen är någon form av minoritetsskydd. Eftersom beslut oftast fattas genom omröstning där enkel majoritet (ett förslag får mer än hälften av det totala antalet avlagda röster) fäller avgörandet finns ingen garanti för att minoriteter får något inflytande alls över politiken. Detta är ett problem eftersom varje individ i en tänkt minoritet har samma rätt att få sina intressen beaktade som varje individ i majoriteten. Om majoriteten flyttar sig, det vill säga att olika individer ömsom får igenom sina intressen och ömsom får kompromissa med andras, behöver detta inte vara ett problem. Men om en majoritet är statisk över lång tid kan ett sådant system i praktiken mynna ut i en slags ”majoritetens diktatur”, där majoriteten fritt kan utöva makt över en minoritet. I Sverige spelar vissa internationella konventioner en roll som minoritetsskydd. Urfolkens rättigheter samt skyddet för barn och vissa funktionsnedsatta är ett par exempel. Dessutom är Statens offentliga utredningar (SOU) kopplade till ett så kallat remissförfarande, där utredningen skickas ut till bland annat organisationer i civilsamhället som kan beröras eller ha intresse av lagförslagen. Genom remissvar kan de delge regeringen sina synpunkter och på så vis skapa förutsättningar för att deras intresse beaktas.
Den demokratiska processen är som synes en omfattande och mångfacetterad historia. Att avgöra huruvida ett enskilt förslag hanterats i enlighet med de normer och procedurer jag skissat ovan är inte alldeles enkelt. I Sverige har vi dessutom inget dedikerat organ för att titta objektivt på den frågan. Konstitutionsutskottet (KU) är en politiskt tillsatt nämnd i Riksdagen som har mandat att kritisera regeringen i dessa och liknande frågor. Lagrådet (ett råd knutet till Riksdagen av framstående jurister som granskar all ny lagstiftning ur juridiskt perspektiv) kan i sina remissvar peka på otydligheter eller tvetydigheter i lagstiftning som i senare skede kan leda till godtyckliga domar hos domstolarna, något som förstås är ett demokratiskt problem. Enskilda statsvetare kan ibland komma ut med rapporter eller böcker som avhandlar frågan på ett sakligt och opartiskt vis. I övrigt lämnas folket i stort sätt ensamt att avgöra graden av processlegitimitet hos styret. Kanske hade vi varit betjänta av ett demokratiråd som, likt lagrådet, skulle vara knutet till Riksdagen och ha som uppgift att granska hur de demokratiska processerna hanteras i riket.
Avslutning
Vad väger tyngst: legitimitet i form av substans eller process? Vid en första anblick verkar substans väga tyngre. Vi anser ju att ett moraliskt förkastligt politiskt beslut är förkastligt oberoende av hur det fattats. Men legitima politiska processer, där folkvalda församlingar lyckas spegla befolkningens åsikter och där politiska förslag tillåts formas både av tillgänglig kunskap och respekt för minoriteter, torde mycket sällan fatta beslut av den karaktären. Om enskilda människor utsätts för moraliskt oacceptabla politiska beslut beror det förmodligen på att den som utformat lagstiftningen inte givit befolkningen möjlighet att ta del av lagstiftningens innehåll innan beslut, alternativt struntat i att tillräckligt beakta exempelvis de remissvar som inkommit efter utredning. Genomförandet av politik som saknar legitimitet ur substansperspektiv kräver ofta avsteg från de ordningar och normer som skapar legitimitet ur processperspektiv. I själva verket är just sådana processer den bästa garant vi har för att den förda politiken ska vara legitim ur substansperspektiv. Vi kan alltså inte säga att substans väger tyngre än process eller vice versa. Vi måste börja i den demokratiska processen, och använda moraliska insikter för att styra och utvärdera dess resultat.
Axel Christoffersson
Lämna ett svar