Alla former av demokrati förutsätter någon form av förvaltning. När den demokratiska processen haft sin gång och ett beslut fattats ska det genomföras (eller implementeras, som det kallas på fackspråk). Om detta inte kan ske på ett effektivt sätt får politiken ingen verkan på livsförutsättningarna i samhället, och demokratin förlorar sin relevans. Förvaltningen är alltså det maktinstrument som låter politiken forma samhället. Dess plats i ett demokratiskt samhälle är emellertid omtvistad. Här finns olika förvaltningspolitiska skolor som alla har sin syn på vilken roll förvaltningen bör ha i en demokrati. I det här inlägget kommer jag kort beskriva de enligt mig två viktigaste skolorna för att tydliggöra på vilket sätt förvaltningen kan påverka demokratins funktionssätt, samt göra ett försök att jämka samman de båda.
Förvaltningen av idag är inte en enhetlig organisation. Den består både av tjänstemän i myndighetsutövande roller (på exempelvis Skatteverket eller Försäkringskassan), diverse stödfunktioner (ekonomer, jurister, administratörer, utredare) och professionell verksamhet (sjukvård, skola och så vidare). Det gör att generella resonemang inte fångar alla nyanser i förvaltningens relation till demokratin. I ett kommande inlägg ska jag därför också bryta ned förvaltningen i dess huvudsakliga funktioner och diskutera vars och ens relation till demokratin. Det kommer dessutom ge oss en mer konkret bild av vad förvaltningen är, utöver det lite mer abstrakta resonemang jag för i det här inlägget.
Den första förvaltningspolitiska inriktningen som jag vill diskutera här kan vi kalla för regelskolan. Regelskolan tar fasta på att den demokratiska politikens innehåll inte primärt ska formas av professionella tjänstemän, utan av folket. Att låta förvaltningen styra politiskt innehåll vore att förskjuta makt från folket till experterna inom förvaltningen och på så vis teknokratisera demokratin. Tjänstemännen kan heller inte röstas bort i allmänna val eftersom de är anställda av förvaltningen. Detta komplicerar folkets förmåga att utkräva politiskt ansvar. Förvaltningens roll måste därför vara att se till att de regler, riktlinjer och åtgärder som beslutas i demokratiska församlingar efterlevs. Bortom detta uppdrag saknar förvaltningen mandat att agera.
Regelskolans förvaltning är en programstyrd utförarorganisation, förmodligen av byråkratisk modell (en toppstyrd organisation med olika avdelningar för olika funktioner, där den högsta ledningen har huvudsakligt ansvar för kontakt med politiken). Tjänstemännen inom den har tydligt avgränsade befogenheter och deras omdöme ska formas av lagen och de regler som satts upp för deras yrkesutövning. Allt personligt inflytande över deras yrkesutövning riskerar att förvrida politikens innehåll, vilket alltså bör undvikas. Förvaltningen blir på så vis politikens förlängda arm. Så länge lagstiftning och direktiv är tydliga (förståeliga och inte motsäger andra lagar eller direktiv) finns ingen friktion mellan politiken och förvaltningen, och förvaltningen kan effektivt förverkliga politiken i samhället. Regelskolan inom offentlig förvaltning säkerställer alltså att de politiska besluten faktiskt fattas av de folkvalda församlingarna, att folket kan utkräva ansvar av politikerna och att politiken når ut i samhället på det sätt som lagen är skriven.
Så långt allt väl. Men en regelstyrd offentlig förvaltning möter demokratiska utmaningar som uppstår i mötet mellan politiken och verkligheten. Historien har lärt oss att inte all politik är demokratisk. I storskaliga demokratier måste folket överlåta makt till representanter (politiker) som i sin tur kan fatta beslut på odemokratisk grund. I värsta fall kan en folkvald församling besluta om att formellt åsidosätta demokratiska principer och på så vis införa någon annan form av styrelseskick. Ur politikens perspektiv är en regelstyrd förvaltning i sådana situationer en nyttig idiot – den bidrar till att förverkliga statens politik, alldeles oberoende av om den är folket till gagn eller inte. Allra vanligast i detta sammanhang torde olika former av minoritetsförtryck och omänsklig behandling av individer i politiskt mindre resursstarka grupper vara. Om det offentliga samtalet och/eller remissförfaranden inte tas på allvar kan sådan politik enkelt slinka igenom i de flesta politiska system vi kallar demokratiska (så ock i Sverige). När väl sådan lag klubbats hamnar dess implementering hos förvaltningen, och en förvaltning som strikt följer regelskolan genomdriver dess innehåll utan att blinka.
Detta är ett demokratiskt problem som förvaltningen på ett eller annat sätt måste ta ställning till. Anledningen därtill är att statsapparaten i en demokrati finns till för folkets skull – inte politikernas eller de politiska partiernas. Om regeringen för en politik som delar av folket har goda skäl att förkasta (som de alltså rimligen inte bör få utsättas för) har förvaltningen ett demokratiskt ansvar att (1) uppmärksamma politiken på förhållandet och (2) om nödvändigt vidta formella åtgärder för att se till att folkets intressen beaktas. Dessutom är kontrollen över statsapparaten en förutsättning för att illvilliga politiker ska kunna kullkasta demokratin som politiskt system. En förvaltning som står upp för demokratiska värderingar kan mycket väl vara en sista utpost i en sådan situation. Detta är det främsta argumentet för vad vi kan kalla för värderingsskolan inom offentlig förvaltning.
Värderingsskolans tjänstemän är väl insatta i demokratins funktionssätt. De vet varför de finns till, vilka de finns till för och kan därför fatta de svåra beslut som krävs när regelefterlevnad inte räcker för att hedra demokratin. De har vad den numera avlidne förvaltningsnestorn Lennart Lundquist kallade ett offentligt etos; en slags yrkesetik grundad i förvaltningsprinciper som tillsammans skapar en effektiv och ändamålsenlig förvaltning. Förhoppningen är att tjänstemän med ett starkt offentligt etos inte ska behöva tydliga regler för att utföra sitt uppdrag. Detta är speciellt betydelsefullt i dagens värld, där många tjänstemän gör mycket mer än regelbaserad myndighetsutövning. De ställs alltså ofrånkomligen inför situationer där det saknas tydliga regler. Dessutom utsätts tjänstemän ibland för informella påtryckningar av politiker, chefer, lobbyister eller enskilda individer. Sådana påtryckningar ska inte påverka tjänstemännens agerande. Som vägledning i deras yrkesutövning är alltså ett offentligt etos oundgängligt.
Spänningen mellan regelskolan och värderingsskolan uppkommer i realiteten som en fråga om tjänstemännens omdöme. Regelskolan är rädd för att tjänstemännen ska använda sin makt för att driva en agenda som kan motverka folkets demokratiska inflytande över politiken eller ersätta det med någonting annat. För att en värderingsstyrd förvaltning ska fungera, med de fördelar jag beskrivit ovan, måste alltså regelefterlevnad vara ett kärnvärde. Tjänstemännen måste veta precis i vilka situationer regler rätteligen kan åsidosättas, och hur så bör ske. Samtidigt är riskerna med en strikt regelstyrd offentlig förvaltning så stora att det är svårt att argumentera emot att demokratiska värden ska prägla tjänstemännens yrkesutövning. Förvaltningens administrativa makt är för stor för att blint låta sig styras av politiken. För att uppnå detta är det av stor vikt att anställda på centrala positioner i förvaltningen har en gedigen utbildning med speciellt fokus på förvaltningsetik. Det räcker inte att vara skicklig i yrkesrollens praktiska arbete. Tjänstemännen måste vara medvetna om de intressekonflikter de kan stöta på i sin yrkesroll och hur de kan hanteras; allt med en stark medvetenhet om att det i slutändan är folket, och ingen annan, som förvaltningen tjänar. Detta kan vara en utmaning, inte minst om förvaltningen hämtar personal eller idéer om ledning och styrning från det privata näringslivet. Där ligger fokus ofta på en snävare uppsättning värderingar (effektivitet och vinstmaximering) än vad en värderingsstyrd offentlig förvaltning behöver för att fungera.
Om förvaltningens tjänstemän lyckas utföra sitt uppdrag enligt stycket ovan finns i allmänhet goda förutsättningar för att förvaltningen ska kunna tjäna demokratin både genom att effektivt förverkliga politik och stå upp för demokratiska principer när de ifrågasätts eller utmanas. Med Lundquists ord blir förvaltningen en slags demokratins väktare: en oberoende garant för demokratiska principer positionerad mellan politiken och allmänheten.
För den som vill ha en fylligare och mycket mer nyanserad bild av ämnet kan jag varmt rekommendera Lennart Lundquists bok Demokratins väktare (1998). Den är läsvärd, inte bara för en som är intresserad av offentlig förvaltning som ämne.
Axel Christoffersson
Lämna ett svar